建立有利于全國統(tǒng)一大市場建設的財稅制度規(guī)則，建議從明確財政補貼范圍、規(guī)范并靈活應用稅式支出政策等方面，破除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的制度政策障礙。同時，應深化財稅體制改革，消除地方保護和市場分割的深層次堵點，掃清建設全國統(tǒng)一大市場的阻礙。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅制度規(guī)則是全國統(tǒng)一大市場制度規(guī)則的重要組成部分，貫穿市場準入和退出、要素流動、生產經營等諸多方面。深化財稅體制改革，健全財稅制度規(guī)則，優(yōu)化財稅政策，對于統(tǒng)一大市場建設意義重大。

財稅制度規(guī)則與全國統(tǒng)一大市場建設之間關系密切

全國統(tǒng)一大市場是市場制度規(guī)則的全國統(tǒng)一，有效遏制地方保護和市場分割，生產、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)循環(huán)暢通，商品要素資源在更大范圍內暢通流動的超大規(guī)模市場，具有高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的特點。公平競爭是建設高標準市場體系的內在要求和核心機制，沒有公平競爭，難以形成真正的市場機制，無法形成真正意義上的統(tǒng)一大市場。因此，加快建設全國統(tǒng)一大市場，需要強調維護統(tǒng)一的公平競爭制度，健全公平競爭制度框架和政策實施機制。

財稅制度規(guī)則對于促進市場公平競爭具有重要作用?，F(xiàn)行《公平競爭審查制度實施細則》從市場準入和退出、商品和要素自由流動、生產經營成本、生產經營行為4個方面確立公平競爭的審查標準，這4個方面都會受到財稅制度政策的影響。如區(qū)別對待的招商政策、附帶條件的招標采購、偏向特定競標者等，會造成市場準入門檻，制約統(tǒng)一大市場形成；區(qū)別對待或附加條件的財政補貼和優(yōu)惠政策，會影響商品、服務的自由流動，進而影響勞動力等要素的自由流動；不同的稅費水平乃至惡性競爭導致“政策洼地”出現(xiàn)，會形成不同區(qū)域的負擔差異，影響企業(yè)生產經營。可見，財稅制度規(guī)則與全國統(tǒng)一大市場建設之間關系密切。推進全國統(tǒng)一大市場建設，迫切需要深化財稅體制改革，健全財稅制度規(guī)則。

健全財稅制度規(guī)則，促進全國統(tǒng)一大市場建設

財稅制度背后體現(xiàn)重要的財稅體制利益動機。建立有利于全國統(tǒng)一大市場建設的財稅制度規(guī)則，應圍繞公平競爭審查的要求，破除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的制度政策障礙，同時，深化財稅體制改革，消除妨礙市場統(tǒng)一的利益動機。

第一，從市場準入和退出、商品和要素自由流動、生產經營成本、生產經營行為4個方面，推動健全財稅制度規(guī)則。

明確財政補貼范圍。一方面，厘清財政獎勵和補貼是否有法律、行政法規(guī)或國務院規(guī)定的依據；另一方面，將惡意競爭、“以鄰為壑”的地方優(yōu)惠政策納入負面清單，將造成市場分割的政策工具移入禁止類目錄，如通過違法違規(guī)給予獎勵補貼等方式，限定經營、購買、使用特定經營者提供的商品和服務；對外地和進口商品、服務實行歧視性補貼；將在本地投資或者設立分支機構作為享受補貼等的必要條件，變相強制外地經營者在本地投資或者設立分支機構等。懲戒違反公平競爭的行為，使各地方政府不得突破財政補貼范圍進行補貼。

規(guī)范政府采購程序。不得以限定投標人所在地、所有制形式、組織形式，設定其他不合理的條件，排斥或限制經營者參與政府采購活動，妨礙市場準入和退出等。

規(guī)范并靈活應用稅式支出政策。稅收優(yōu)惠作為稅式支出，屬于財政支出政策范疇。應加強法定約束，建立更加規(guī)范的稅式支出制度，必要時相關政策須經全國立法機關審查批準。同時，適當強化對稅式支出政策的靈活運用，拓展政策空間，在加強預算環(huán)節(jié)審查和公平競爭例外事項審查的基礎上，針對影響國家經濟發(fā)展安全的戰(zhàn)略性產業(yè)或行業(yè)，由國家層面統(tǒng)一實施稅式支出政策，嚴禁地方政府對稅式支出標準隨意“提標擴圍”。

及時清理妨礙全國統(tǒng)一大市場形成的財稅制度規(guī)則。抓緊篩查清理設置不合理市場準入條件、直接將特許經營權授予特定經營者、給予特定經營者優(yōu)惠政策，以及上位法依據不足，與對外開放政策不符，不適應不符合“放管服”等要求的政策文件，為財政新規(guī)實施奠定良好基礎，為促進公平競爭和全國統(tǒng)一大市場建設創(chuàng)造良好環(huán)境。

第二，從根本上滿足全國統(tǒng)一大市場可持續(xù)的建設要求，須通過新一輪財稅體制改革，消除地方保護和市場分割的深層次堵點，掃清建設全國統(tǒng)一大市場的關鍵阻礙。

地方保護和市場分割的局面之所以形成，根本上是受到三方面體制因素的影響：

一是生產性稅基的政府間收入分享，增強市場分割的動機。1994年分稅制改革雖按稅種劃分中央與地方收入，但收入分享環(huán)節(jié)依然采取生產地原則，像增值稅在生產環(huán)節(jié)征收，企業(yè)落地在哪里，稅收就落在哪里，與最終承擔稅負的消費端關聯(lián)不夠；企業(yè)所得稅也類似，落地在哪里，稅收就落在哪里，這些都會增強地方“搶奪”企業(yè)的動機。在競爭政策偏弱、選擇性產業(yè)政策主導的地方經濟發(fā)展模式下，地方的收入分享比例持續(xù)走高，一定程度上增強地方政府市場分割的動機。

二是事權下移與屬地化管理增加地方政府市場分割的手段。中央及省級政府職能實體化程度不足，對跨區(qū)域事權的承擔不夠，跨區(qū)域事權被分解為屬地化管理責任，市場整合的手段也在一定程度上被“肢解”。

三是縱向轉移支付與橫向轉移支付不能有效發(fā)揮整合市場的能力。目前轉移支付模式未順應發(fā)達地區(qū)轄區(qū)人口增長趨勢，轉移支付安排偏倚戶籍人口，對常住人口的因素考慮得不夠，與流動人口基本公共服務相關的轉移支付與人口動態(tài)流動的匹配性不夠，倒逼發(fā)達地區(qū)有意設置人口流入制度障礙，從而加深勞動力市場的分割程度，而橫向轉移支付對區(qū)域市場的整合效果還未有效展現(xiàn)。

消除地方保護和市場分割的體制機制障礙，建議從以下方面推進財稅體制改革：

改變政府間財政收入分配規(guī)則，將收入分享依據從生產性稅基轉為消費性稅基。弱化地方保護的財政體制動因，使地方收入分成比例和公共服務水平相掛鉤，引導政府職能向提供優(yōu)質公共服務轉變。

進一步捋順政府間事權與支出責任的關系。一方面，逐步推進產業(yè)政策事權上移，實現(xiàn)決策主體與執(zhí)行主體的統(tǒng)一。把產業(yè)政策事權交由省以上政府，以實現(xiàn)更大規(guī)模、更廣范圍的資源動員，發(fā)揮功能性產業(yè)政策的規(guī)模效益和集聚效應。如有關部門通過完善新型基礎設施建設、支持重大科技創(chuàng)新攻關計劃、提供普惠性結構性稅收優(yōu)惠和信貸扶持等操作手段，適度分擔經營主體技術研發(fā)成本，降低技術創(chuàng)新風險。同時，適當通過事權委托的方式，讓地方政府提供輔助；另一方面，推進高層級政府部門職能實體化，完善高層級政府協(xié)調機制。發(fā)揮高層級政府權限高階、信息全面等優(yōu)勢，推進部門職能實體化，由其直接承擔協(xié)調區(qū)域司法糾紛、解決區(qū)域間成本收益不對稱問題的職責，并由專職實體化部門推進統(tǒng)一大市場建設，避免上級“條條”部門決策、下級“塊塊”政府執(zhí)行的權責不對稱和激勵不相容問題。

建立“錢隨人走”“錢隨事走”及橫向財政協(xié)調機制、區(qū)際利益補償機制。一方面，消除與戶籍制度掛鉤帶來的基本公共服務區(qū)域間差異問題，把公共服務供給對象從戶籍人口轉到常住人口上，促進勞動力等生產要素跨區(qū)域流動，發(fā)揮轉移支付制度對產業(yè)政策布局的引導作用；另一方面，選擇當前地方政府間急需橫向協(xié)調的事項，推動財政資金在地方政府間的再分配，建立有利于成本收益分配關系協(xié)調的機制，依托市場化方式建立不同地方政府間的合作基礎。此外，建立地方政府稅制協(xié)調與橫向轉移支付的互動機制，針對經營主體更加頻繁的跨區(qū)域變更經營注冊地，一個地方享受完優(yōu)惠政策，就遷移到另一地方繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠政策，同一經營主體多地經營的情況，探索建立統(tǒng)一的稅務登記和清繳體系，中央政府通過規(guī)則制定和居間匯算，以“過路財神”的方式做好橫向轉移支付的資金收集和再分配工作，促進區(qū)域間產業(yè)政策的協(xié)調。

（作者單位：中國財政科學研究院）

消息來源于：中國稅務報